Il “Servizio locale di Protezione civile” e i rapporti con gli altri attori in emergenza
Marco Iachetta
Premessa:
Il progetto “Pronti al Coordinamento” che EMERGENS ha meritoriamente realizzato è stata l’occasione per fare un punto di situazione sui Centro Operativi Comunali, sulla loro modalità di costituzione e sulle attività in emergenza.
Sarebbe importante riflettere anche sulle attività del COC – o meglio del “Servizio locale di protezione civile”, comunale o intercomunale – anche in tempo ordinario per l’importante contributo che esso potrebbe dare nella fase di “preparazione” e nell’animazione della struttura comunale-unionale nonché della Comunità di cittadini che essa amministra. La finalità di tale azione è evidente: formare in tempo ordinario una coscienza dei rischi, far crescere la consapevolezza dei Cittadini e dei Colleghi per riuscire finalmente a creare una cultura di sicurezza e protezione civile che, come promosso dalle Nazioni Unite, determini la crescita di “comunità resilienti” in grado di prepararsi e reagire ai rischi e alle emergenze in modo armonico e partecipato.
Poiché lo spazio è contenuto, mi concentrerò su alcune riflessioni per la corretta preparazione e gestione in emergenza.
Citando uno dei maestri della protezione civile, il Prof. David Alexander che ha redatto il grafico qui sotto, occorre evidentemente dilatare la fase di preparazione all’emergenza cercando di ridurre il black- out da isolamento, l’intervento in emergenza e le fasi successive. In particolare, vista la normativa attualmente in vigore con le modifiche che la Legge 100/212 ha apportato alla 225/92 che contingenta 3 mesi (più eventuali altri due) la durata dell’emergenza e collega l’azione di risposta all’avvio della ricostruzione pesante, occorre costituire le condizioni affinché una corretta risposta all’emergenza sia il presupposto per una corretta ed efficace ricostruzione.
Questa connessione, questa cerniera è costituita “sistema locale di protezione civile” e dal Centro Operativo Comunale (nodo nevralgico del sistema) chiamato a dare le prime risposte e a governare l’emergenza locale. Tutto quanto di buono viene fatto nel COC avrà positivi effetti sulla ricostruzione. Gli errori commessi dal/nel COC produrranno effetti di difficile correzione nelle fasi successive.
Riprendo in questo spazio quanto condiviso con gli amici e colleghi di EMERGENS nel bellissimo weekend di auto-formazione trascorso a Montecatini dal 28 al 30 marzo di quest’anno e quanto condiviso con il sistema regionale di protezione civile emiliano romagnolo nel giugno 2014.
Il Centro Operativo Comunale e il suo coordinatore sono elementi chiave del dispositivo locale di protezione civile. La delibera con la quale viene articolato il COC e nominati i referenti di funzione, è lo strumento amministrativo che ogni Sindaco deve impiegare nei primi mesi di ogni mandato e che deve mantenere costantemente aggiornata per recepire ogni variazione di personale o di configurazione. Senza la delibera COC approvata, di fatto, non c’è il nucleo fondamentale della protezione civile comunale. Un sistema locale di protezione civile deve avere il proprio Piano di Protezione Civile aggiornato e conosciuto ma, aggiungo, sarebbe l’ideale che esistesse anche un “regolamento” comunale istitutivo e regolativo del “servizio comunale di protezione civile” individuandolo né più né meno che come gli altri servizi e uffici comunali. L’istituzione del “servizio comunale” o intercomunale, organizzato da apposito regolamento, costituirebbe un indubbio rafforzamento del sistema locale di protezione civile sottraendo la materia dalla errata convinzione che si tratti di protezione civile solo in presenza di una calamita per portare il settore ad operare costantemente e con piena e pari dignità degli altri servizi che l’Amministrazione eroga e gestisce.
Per preparare un centro Operativo Comunale e un Servizio Locale di protezione civile, ho elencato alcuni punti che possono essere utili per gli Amministratori e il personale dipendente coinvolto. Per brevità e spazio li elenco solamente ma sono sufficientemente chiari:
• Se il Sindaco delega un Assessore, NON deve disinteressarsene. La responsabilità che deriva dall’essere Autorità locale di protezione civile non è delegabile. Un corretto rapporto con l’Assessore delegato porta invece, in tempo ordinario, a fornire alla struttura un autorevole referente politico per la pase di preparazione e “manutenzione” del sistema locale.
• La delibera C.O.C. va approvata e aggiornata costantemente (prevedendo anche i “sostituti” dei referenti di funzione per garantire continuità) In questo caso, con riguardo alle “funzioni di supporto”, si suggerisce non solo di attivare i COC con configurazioni variabili adeguandolo all’evento in atto (aggregando eventualmente alcune funzioni o non attivandone altre), ma anche di prevedere esplicitamente la figura del Coordinatore del COC e l’individuazione di due funzioni importanti come la “comunicazione” e la “amministrazione e contabilità” per incardinare ogni decisione all’interno di atti amministrativi e bilanci dell’Ente.
• Il piano di emergenza (condiviso, partecipato, comunicato, approvato e aggiornato annualmente)
• Un capitolo di bilancio (e le modalità di alimentazione)
• Un Responsabile del Servizio (riconosciuto e ufficiale)
• Una organizzazione – “servizio comunale di protezione civile” (duale) – basata su uno dei diversi modelli sperimentati (Ufficio Tecnico / Polizia Locale / Servizio speciale di PC / Ufficio in Staff al Sindaco/… …)
• Se realizzata in Unione, l’organizzazione dovrà essere in grado di responsabilizzare sia la componente «unionale» che quella «comunale»
• Un regolamento di funzionamento specifico (ancora …duale)
• Regolamenti comunali collegati (P.M., LL.PP., Personale, ecc.) e convergenti per costruire una struttura pubblica locale resiliente e pronta alla reazione in caso di emergenza
• Strumenti e procedure operative reali e attive (non soltanto scritte sulla carta)
• Un luogo fisico (sicuro) c.d. “strategico” per la direzione delle operazioni in emergenza
• Un sistema di reperibilità h24 oppure, per chi può realizzarla, una Centrale operativa h24
• Un rapporto costante con gli Organi politici (Sindaco, Giunta Consiglio)
• Un provvedimento annuale di ricognizione del piano, delle procedure, delle attrezzature del Volontariato attivo.
• Formazione, Esercitazioni, Diffusione cultura sicurezza e P.C.
• Rapporto costante con il Volontariato da coltivare e far crescere costantemente
• Le Convenzioni in tempo di pace (dormienti), pronte per essere utilizzate durante le emergenze per garantire non solo l’approvvigionamento immediato, ma anche la corretta e trasparente allocazione delle risorse pubbliche
• Struttura di comunicazione integrata nel “servizio comunale di P.C.” sia in tempo ordinario che in emergenza (in questo caso fortemente integrata nel COC al quale sarebbe opportuno aggiungere la funzione “Comunicazione”)
• Rapporto con i Cittadini (comunicazione / ultimo miglio) da presidiare costantemente soprattutto in tempo ordinario per costruire una cultura della sicurezza condivisa e una “fiducia” nell’Amministrazione utile soprattutto durante le emergenze dove non c’è tempo se non per gli interventi.
• Social Network “dominati” / “presidiati”
Figura chiave del Centro operativo è il suo Coordinatore che, possibilmente, dovrebbe coincidere con il Responsabile del Servizio locale di Protezione Civile. Egli deve prepararsi costantemente al ruolo che sarà chiamato a svolgere durante un’emergenza sia che si svolga nel territorio di appartenenza che, eventualmente, si sviluppi a supporto di altre Amministrazioni locali e quindi sia “fuori sede”.
Di seguito alcune riflessioni per punti dedicate ai Coordinatori di COOC che potranno essere impiegati fuori sede. Tali considerazioni, opportunamente adattate alla fase di preparazione domestica, potranno essere sviluppate anche per la propria Amministrazione.
A casa o fuori…
Sotto ogni punto di vista è sostanzialmente diverso affrontare un’emergenza come Responsabile del «proprio» centro operativo, oppure essere chiamato a svolgere lo stesso compito in un altro territorio, con un’altra Amministrazione, con personale che non si conosce. La prima cosa da fare è imparare ad adattarsi al contesto e allo scenario operativo. Le stesse operazioni e decisioni prese nel proprio Comune o in contesti differenti possono «costare» quantità di energia e tempo molto diverse.
Mission Readiness
Il Coordinatore del Centro Operativo ma in generale ogni referente di Funzione del COC) deve in ogni momento essere pronto ad essere impiegato massicciamente nelle prime fasi dell’emergenza. Egli dovrà programmare un proprio piano di sicurezza familiare, un “piano di prontezza” che gli consenta di poter essere impiegato senza ritardi dovuti a problematiche private o di mancata preparazione. Il ruolo impone l’essere pronto all’operatività in ogni momento, sia che l’emergenza sia sul proprio territorio sia che egli venga impiegato altrove. In tempo ordinario occorre sviluppare capacità di adattamento e predisporre tutto per l’immediato impiego. Le check list dell’ONU possono essere un utile strumento per organizzarsi ed essere pronti all’impiego in un tempo congruo.
Riconoscibilità
Poiché non solo la protezione civile è un sistema complesso ma operare !fuori area” è ancor più difficile, risulta necessario che l’Amministrazione ospitante ufficializzi il ruolo dell’esperto che arriva in aiuto sia esso come coordinatore del COC o referente di una funzione. Deve essere cura dell’esperto, in assenza di un automatismo, sollecitare questa ufficializzazione che consente di operare in piena riconoscibilità e legalità.
Valutazione
Uno dei principali problemi in emergenza fuori sede è la scarsa conoscenza del territorio e dell’l’Amministrazione nonché del personale tecnico e politico presenti. In questo senso una sintetica check list di verifica può essere utile per meglio inquadrare la situazione e iniziare ad operare.
1. Chi è il mio interlocutore affidabile(Politico e/o tecnico)?
2. Esiste un luogo sicuro dove posizionare(o è posizionato)ilCOC?
3. Esiste un Piano di Emergenza comunale? La Delibera di costituzione del COC? E’ un piano/procedura utilizzabile nel contesto dell’emergenza che si affronta?
4. Nel bilancio comunale esiste un capitolo di bilancio al quale fare (e far fare) riferimento?
5. Quale e quanto personale del COC e operativo è in grado di operare? Sono garantiti/possibili i turni?
6. Esistono strumenti di connessione (TLC, Internet, Satellite … … ) affidabili?
7. Esistono strumenti di lavoro (PC, fax, stampante, telefoni, archivi digitali e/o cartacei …)
8. Esistonostrumentidiapprovvigionamentoacqua,viveriericovero?
Se non esiste niente dei punti da 1 a 8 …….. come esperto sono autosufficiente? Oppure anche io rischio di gravare su una organizzazione locale insufficiente.
Posso contribuire con la mia strumentazione / esperienza a colmare i buchi? Se non posso colmare i buchi come posso aiutare a stabilizzare la situazione? Il suggerimento operativo è quello comunque sempre di impostare un meccanismo di ricognizione, monitoraggio e verifica periodica … per poter verificare l’efficacia di quanto si sta facendo.
Identità
Subito dopo lo shock, come evidenziato nel diagramma di David Alexander, c’è un momento di totale isolamento della comunità colpita e del suo sistema di protezione civile locale. Una delle possibili chiavi di volta per il successo dell’operazione di supporto è ridare dignità e identità all’Amministrazione e ai suoi cittadini. Come fare? Bastano alcuni accorgimenti che, oltre a fornire la base legale per operare, sono anche altamente evocativi di una comunità che si ritrova intorno ai propri simboli. Una carta intestata, uno strumento di lavoro (PC, tablet, smartophone, …), uno strumento di comunicazione voce, uno strumento di comunicazione dati, un numero di telefono, fax, email, cellulare, una radio, una sede dove operare, incontrare Cittadini e sistema dei soccorsi, un protocollo (inteso come numerazione progressiva degli atti in emergenza) di emergenza, l’accesso all’anagrafe, al back-up o all’archivio MinInterno, … …, il Gonfalone del Comune colpito!
La Squadra
Dopo la valutazione e a seguito della ricognizione operative, occorre verificare quali risorse umane sono presenti e sulle quali poter contare. Poiché il coordinatore del COC, oltre al Sindaco, è il riferimento ultimo sia dei soccorritori, che dei cittadini che dell’amministrazione locale, occorre indentificare prima possibili i capisaldi della squadra di gestione dell’emergenza identificandoli tra i componenti dell’Amministrazione, i tecnici, il Volontariato ed eventuali figure “terze” che però possono essere utilmente cooptate nel gruppo dirigente ove si riscontrino carenze nelle categorie precedenti o particolari professionalità o autorevolezza dei soggetti esterni. In questo modo, con l’ossatura robusta, si potrà procedere alla gestione dell’emergenza con ragionevoli probabilità di non fallire.
The dark side of the moon
Uno degli aspetti più delicate della presenza di personale non “autoctono” nella gestione delle emergenze è la corretta percezione che si ha di lui da parte dei politici locali, del personale pubblico e di soccorso e dei cittadini. In nessun caso bisogne sovra-esporsi e “sostituire” qualcuno, in particolare l’Autorità locale. Chi viene impiegato in emergenze fuori sede deve compiere ogni sforzo affinché le decisioni, la presenza agli incontri pubblici, la soluzione dei problemi sia non solo condivisa ma anche ascrivibile all’Autorità locale. Questa resta anche dopo la partenza dell’esperto di supporto e occorre fare ogni sforzo affinché sia essa il riferimento della cittadinanza e degli operatori fin dal primo giorno di intervento. Se cisi sostituisce all’Autorità locale si rischia di creare più problemi di quelli che ci sono già.
Relazioni esterne
Il COC è l’ambito dove si esercita la sovranità dell’Amministrazione Comunale in emergenza ed è lo strumento operativo dell’Autorità locale di PC che è il Sindaco. Di questo occorre essere consapevoli e devono capirlo anche i gli interlocutori in emergenza. Con riferimento al metodo Augustus si possono evidenziare alcuni punti importanti per una corretta gestione delle relazioni tra Amministrazioni colpita e “resto del mondo”:
– le Funzioni COC «parlano» con le funzioni «gemelle» del COM / CCS. Non si devono sovrapporre o incrociare tali incrociate comunicazioni
– Il Coordinatore del COC (e ovviamente il Sindaco) devono essere sempre informati delle questioni più rilevanti e quando la relazione «Funzione-Funzione» … non funziona !!! …
– Occorre intervenire in maniera simmetrica con i propri interlocutori a livello di COM / CCS
– Ove possibile, occorre tenere traccia di tutte le conversazioni «istruttorie» e non solo della decisione finale assunta,
– E’ fondamentale infine non mancate mai a riunioni ufficiali di «livello superiore». E’ opportuno individuare un sostituto (Vice) affidabile, al quale sentite di poter affidare il COC nei momenti di impegno fuori sede
Tracciabilità
Le modificazioni apportate dalla Legge 100/2012 ed in generale il contesto attuale nel quale si opera consiglia di prestare molta attenzione alla tracciabilità di ogni atto e decisione presa. Ogni comunicazione, ogni decisione, ogni contenzioso, ogni spostamento, ogni evento di rilievo, ogni criticità deve essere riscontrabile e possibilmente adeguatamente motivata. Si invita pertanto a impegnare una adeguata quota di risorse per garantire, compatibilmente con il contesto, il massimo del presidio di questi flussi. Si consigli anche di mantenere la conoscenza di quanto fatto anche per i successivi anni post-evento al fine di consentire adeguata motivazione se, eventualmente, si fosse chiamati a rendere conto delle attività svolte.
Rigenerazione
Può far sorridere sottolineare questo punto ma l’intervento in emergenza, anche quando non di soccorso tecnico o sanitario, produce molto stress e l’accumulo di stress può portare ad errori di valutazione con conseguente aumento dei problemi. Perciò qualsiasi sia l’intensità o la durata dell’emergenza occorre programmare il proprio tempo trovando i giusti periodi di riposo, alimentazione, rigenerazione mentale. Occorre avere sempre la massima efficienza fisica, lucidità e freddezza. Si consiglia di prevedere una serie di raccomandazioni da condividere anche con il personale affidato.
Testimone
Infine, poiché nessuno è immortali o insostituibile, prima o poi (e ovviamente è meglio prima perché significa che il sistema funziona …), arriverà l’avvicendamento. Il “passaggio di consegne” è il momento chiave di questa fase perché occorre consegnare la gestione dell’emergenza al sostituto in modo che l’organizzazione dei soccorsi non subisca rallentamenti o, peggio, blocchi a causa di carenza o cattiva informazione del subentrante. La tracciabilità delle decisioni e degli atti vi serve nel momento in cui si dovrà o vorrà lasciare il proprio posto per essere avvicendati
In ogni momento bisogna essere in grado di fare il «passaggio di consegne» al subentrante senza che la macchina rallenti e in questo senso il “Vice” e il tempo di sovrapposizione e copresenza dei coordinatori uscenti e subentrante risultano essere elementi fondamentali.
In definitiva, sia che si venga chiamati ad operare sul proprio territorio che altrove, occorre aver maturato, oltre alle capacità professionali e tecniche, anche una robusta auto-disciplina alla quale affiancare una buona capacità di relazione. Questi due elementi, almeno nella mia esperienza, si sono rivelati fondamentali e in qualche caso anche più importanti di una specifica competenza tecnico-gestionale.
